Articolo Pubblicato il 23 settembre, 2020 alle 18:00.

Lo sgravio totale no, ma una congrua riduzione, quella sì. La Cassazione ha premiato la lunga battaglia di un’impresa campana riconoscendole il diritto di vedersi ridotta la tassa sui rifiuti, pagando (quanto meno) solo il 40 per cento della tariffa prevista, a fronte del mancato svolgimento del servizio di raccolta nella propria zona, un principio che ovviamente vale per tutti i contribuenti italiani, di qui la rilevanza dell’ordinanza in questione, la n. 19767/20 depositata il 22 settembre 2020.

 

Servizio di raccolta non svolto, un’azienda ricorre contro la bolletta della Tari

La vicenda. Un’azienda con sede nell’Interporto di Nola, la Manifattura Foderami Cozzolino s.r.l., aveva impugnato avanti la Commissione Tributaria Provinciale l’avviso di pagamento con cui il Comune le aveva richiesto il versamento della Tari per l’anno di imposta 2015, contestando la mancata effettuazione del servizio di raccolta di rifiuti nell’area in cui essa operava, e la Ctp aveva accolto parzialmente il ricorso, ritenendo l’imposta dovuta nella misura ridotta del 15%.

Il Comune di Nola aveva appellato la decisione presso la Commissione Tributaria Regionale della Campania che, con sentenza del 2017, gli aveva dato ragione. La CTR, in riforma della sentenza di primo grado, aveva rigettato il ricorso della ditta rilevando che l’ente impositore avrebbe documentato di aver svolto il servizio lungo tutte le vie di collegamento all’Interporto, sino all’ingresso della struttura commerciale che costituiva area di proprietà privata, ed escluso la sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle riduzioni tariffarie di cui ai commi 656 e 657 dell’art. 1 della L.. n. 147 del 2013.

L’azienda a questo punto ha proposto ricordo per Cassazione contestando la ritenuta inapplicabilità delle riduzioni tariffarie previste dalla normativa in tema di Tari in quanto, a suo dire, era risultato accertato in fatto che la società affidataria del servizio comunale non avesse mai effettuato, né effettuasse, alcuna attività di raccolta dei rifiuti nell’area interportuale, come provato anche dal corrispettivo annuale pattuito nel capitolato di appalto avente ad oggetto l’affidamento del servizio.

La ricorrente, inoltre, ha evidenziato che le modalità di espletamento del servizio erano rimaste immutate rispetto alle annualità precedenti 2006/2009, che avevano già dato luogo ad un analogo contenzioso definito con un accordo transattivo che prevedeva il pagamento di una tariffa (allora Tarsu) ridotta al 15% di quella ordinaria.

 

La Suprema Corte accoglie il ricorso

Per la Suprema Corte, i motivi di ricorso meritano accoglimento. Gli Ermellini ripercorrono le varie fasi del regime fiscale dei rifiuti che, com’è noto, a partire dalla tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (Tarsu), prevista dal d.lgs. n. 507 del 1993, ha subìto nel tempo numerose modifiche legislative: la Tarsu è stata sostituita dalla Tia 1 (tariffa di igiene ambientale), introdotta dall’art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997 (Decreto Ronchi), e la Tia 1, a sua volta, dalla Tia 2 (tariffa integrata ambientale), di cui all’art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006 (Codice dell’Ambiente).

Quest’ultima è stata poi rimpiazzata dal Tares (tributo comunale sui servizi), previsto dall’art. 14 del d.l. n. 201 del 2011, convertito dalla L. n. 214 del 2011, e il Tares è stato infine sostituito dalla Tari (tassa sui rifiuti), istituita dalla L. n. 147 del 2013, art. 1, commi 639 e seguenti, a decorrere dal 10 gennaio 2014. Ancora, con l’art. 1, commi 639 e segg., della legge di stabilità del 2014 è stata introdotta l’imposta unica comunale (la cosiddetta Iuc), una sorta di “service tax” comprensiva delle tre distinte forme di prelievo comunale dell’Imu (Imposta municipale unica), di natura patrimoniale, della Tasi (Imposta comunale sui servizi indivisibili) e della Tari (Imposta comunale sui rifiuti), a sua volta fondata sui due presupposti impositivi del possesso di immobili, collegato alla loro natura e al loro valore, e dell’erogazione e fruizione di servizi comunali.

La Tari, in particolare, è stata destinata a finanziare i costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti ed è disciplinata dai commi da 641 a 668, che individuano i presupposti della stessa (comma 641) e i criteri di determinazione della tariffa, come stabiliti dal d.P.R. 27 aprile 1999, n. 158 (commi 650 e 651), sulla base dei principi contenuti nei commi 252 e 254 del “chi inquina paga”, di cui alla Direttiva 2008/98/CEE (art. 14). La Tari ha sostituito, dunque, a decorrere dal 10 gennaio 2014, i preesistenti tributi dovuti ai Comuni dai cittadini, enti ed imprese quale pagamento del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti conservandone, peraltro, la medesima natura tributaria.

 

La tassa sui rifiuti soddisfa “interessi generali” e va comunque dovuta

La Cassazione ricorda poi che, in virtù di quest’evoluzione, alla Tari sono estensibili gli orientamenti di legittimità formatisi per i tributi omologhi che l’hanno preceduta, quali la Tarsu e la Tia .

In tema di tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, sulla base degli artt. 62 e 64 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 – spiegano i giudici del Palazzaccio – i Comuni devono istituire una apposita tassa annuale su base tariffaria che viene a gravare su chiunque occupi o conduca i locali, a qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del territorio comunale in cui i servizi sono istituiti.

Tale tassa è dovuta indipendentemente dal fatto che l’utente utilizzi il servizio, salva l’autorizzazione dell’ente impositore allo smaltimento dei rifiuti secondo altre modalità, purché il servizio sia istituito e sussista la possibilità dell’utilizzazione, ma ciò non significa che, per ogni esercizio di imposizione annuale, la tassa è dovuta solo se il servizio sia stato esercitato dall’ente impositore in modo regolare, così da consentire al singolo utente di usufruirne pienamente”.

 

Ma se il servizio non viene fornito nel proprio quartiere, si ha diritto a una riduzione

Dunque, la tassa è dovuta indipendentemente dal fatto che l’utente utilizzi il servizio di smaltimento dei rifiuti, in quanto la ragione istitutiva del relativo prelievo sta nel porre le amministrazioni locali nelle condizioni di soddisfare interessi generali della collettività, piuttosto che nel fornire, secondo una logica commutativa, prestazioni riferibili a singoli utenti.

Pertanto, l‘omesso svolgimento, da parte del Comune, del servizio di raccolta – sebbene istituito ed attivato – nella zona ove è ubicato l’immobile a disposizione dell’utente comporta non già l’esenzione dalla tassa, bensì la conseguenza che il tributo è dovuto ma in misura ridotta.

Va pertanto ribadito che tale tassa, e quindi anche la Tari, è un tributo che il singolo soggetto è tenuto a versare in relazione all’espletamento da parte dell’ente pubblico di un servizio nei confronti della collettività che da tale servizio riceve un beneficio, e non già in relazione a prestazioni fornite ai singoli utenti, per cui sarebbe (…) contrario al sistema di determinazione del tributo pretendere di condizionare il pagamento al rilievo concreto delle condizioni di fruibilità che del resto, per loro natura, oltre ad essere di difficile identificazione mal si prestano a una valutazione economica idonea a garantire una esatta ripartizione fra gli utenti del costo di gestione”.

Posto dunque che i criteri di ripartizione del servizio di smaltimento dei rifiuti non sono collegati al concreto utilizzo, bensì ad una fruizione potenziale desunta da indici meramente presuntivi, quali l’occupazione e la detenzione di locali ed aree, che tengono conto della quantità e qualità che, ordinariamente, in essi possono essere prodotti, “il legislatore ha però ritenuto di temperare la rigidità di tale criterio impositivo introducendo ipotesi di esclusione e di riduzione: riduzioni che a loro volta si distinguono in obbligatorie, i cui presupposti sono già fissati dalla legge, e facoltative, spettanti solo se previste dal regolamento comunale e secondo le modalità ivi determinate”.

 

E’ onere del contribuente provare di aver diritto alle riduzioni

Riassumendo, dunque, la Tari è dovuta, per la disponibilità dell’area produttrice di rifiuti e, dunque, unicamente per il fatto di occupare o detenere locali ed aree scoperte a qualsiasi uso adibiti, ma sono poi previste deroghe, riduzioni di tariffe ed agevolazioni che operano in base a diversi presupposti di fatto e di diritto, “di cui è onere del contribuente dedurre e provare la relativa sussistenza per vincere la presunzione di produttività di rifiuti posta dal comma 641.

Anche la Tari, come la Tarsu, è pertanto caratterizzata da una struttura autoritativa e non sinallagmatica della prestazione, con la conseguente doverosità della prestazione, caratterizzata da una forte impronta pubblicistica: i servizi concernenti lo smaltimento dei rifiuti devono essere obbligatoriamente istituiti dai Comuni, che li gestiscono, in regime di privativa, sulla base di una disciplina regolamentare da essi stessi unilateralmente fissata, ed i soggetti tenuti al pagamento dei relativi prelievi (salve tassative ipotesi di esclusione o di agevolazione) non possono sottrarsi a tale obbligo adducendo di non volersi avvalere dei suddetti servizi, in quanto la legge non dà alcun sostanziale rilievo, genetico o funzionale, alla volontà delle parti nel rapporto tra gestore ed utente del servizio, avendo il tributo la funzione di coprire anche le pubbliche spese afferenti a un servizio indivisibile, reso a favore della collettività e, quindi, non riconducibile a un rapporto sinallagmatico con il singolo utente”.

E va a estesa anche alla Tari, proseguono i giudici del Palazzaccio, l’interpretazione già offerta dalla giurisprudenza di legittimità in tema di riduzioni Tarsu, secondo cui “il diritto alla riduzione presuppone l’accertamento specifico (mirato sul periodo, sulla zona di ubicazione dell’immobile sulla tipologia dei rifiuti conferiti e, in generale, su ogni altro elemento utile a verificare la ricorrenza in concreto della richiesta riduzione) dell’effettiva erogazione del servizio di raccolta rifiuti in grave difformità dalle previsioni legislative e regolamentari, il cui onere probatorio grava sul contribuente che invoca la riduzione, il quale deve dimostrare il presupposto della riduzione della Tarsu ai sensi del d.lgs. n. 507 del 1993, art. 59, comma 4”.

Circostanza che consiste nel fatto obiettivo che il “servizio di raccolta, istituito ed attivato non sia svolto nella zona di residenza o di dimora nell’immobile a disposizione o di esercizio dell’attività dell’utente; ovvero, vi sia svolto in grave violazione delle prescrizioni del regolamento del servizio di nettezza urbana, relative alle distanze e capacità dei contenitori e alla frequenza della raccolta, in modo che l’utente possa usufruire agevolmente del servizio stesso“. Tale orientamento si pone in linea con il principio, costantemente affermato da Corte di legittimità, secondo il quale “l’onere della prova dei fatti costituenti fonte dell’obbligazione tributaria spetta all’amministrazione, per quanto attiene alla quantificazione della tassa, mentre l’onere di provare eventuali esenzioni o riduzioni tariffarie è posto a carico dell’interessato”.

Gli Ermellini ribadiscono pertanto il principio secondo il quale, “in materia di imposta sui rifiuti (Tasi), pur operando il principio secondo cui è l’Amministrazione a dover fornire la prova della fonte dell’obbligazione tributaria, grava sul contribuente l’onere di provare la sussistenza delle condizioni per beneficiare del diritto ad ottenere una riduzione della superficie tassabile o, addirittura, l’esenzione costituendo questa un’eccezione alla regola del pagamento del tributo da parte di tutti coloro che occupano o detengono immobili nelle zone del territorio comunale”.

 

Imposta dovuta nella misura del 20% se il servizio non viene svolto del tutto

E in materia di riduzioni Tari, rilevano i commi 656 e 657 dell’art. 1 della legge citata, che costituiscono una migliore specificazione delle riduzioni di tariffa già previste per la Tarsu dall’art. 59 del d.lgs. n. 507 del 1993, rispettivamente ai commi sesto e quarto. Ai sensi del comma 656, “la Tari – prosegue la Cassazione – è dovuta nella misura massima del 20 per cento della tariffa in caso di mancato svolgimento del servizio di gestione dei rifiuti, ovvero di effettuazione dello stesso in grave violazione della disciplina di riferimento, nonché di interruzione del servizio per motivi sindacali o per imprevedibili impedimenti organizzativi che abbiano determinato una situazione riconosciuta dall’autorità sanitaria di danno o pericolo di danno alle persone o all’ambiente”.

Nella misura del 40% se non è effettuata nella zona in cui si abita o si ha l’attività

Ai sensi del successivo comma 657, poi, “nelle zone in cui non è effettuata la raccolta, la Tari è dovuta in misura non superiore al 40 per cento della tariffa da determinare, anche in maniera graduale, in relazione alla distanza dal più vicino punto di raccolta rientrante nella zona perimetrata o di fatto servita.”.

 

Queste riduzioni sono obbligatorie

In entrambi i casi si è in presenza di riduzioni cosiddette “tecniche”, chiamate a regolare situazioni in cui si realizza una contrazione del servizio, e quindi dei costi per il suo espletamento, per motivi oggettivi ed a favore di una pluralità indistinta e generalizzata di utenti, i cui presupposti operativi sono dettagliatamente disciplinati dalla legge.

La previsione normativa precisa ed incondizionata sia delle condizioni di operatività che di una misura massima della tariffa applicabile, rispettivamente 20% e 40%, graduabile in ribasso, consente di affermare che tali riduzioni siano obbligatorie e che, al verificarsi delle indicate situazioni oggettive che vanno ad incidere sul presupposto impositivo, spettino ope legis, a prescindere cioè da una loro previsione nel regolamento comunale, come si evince del resto dall’utilizzo dell’espressione “la Tari è dovuta“.

Per gli stessi motivi, non essendo collegate alla peculiarità di situazioni soggettive, le stesse vanno riconosciute senza la necessità di una specifica e preventiva domanda che contenga l’indicazione delle condizioni per fruirne, incombendo sul contribuente il solo onere di provarne i presupposti normativi.

 

La zona non servita deve essere di una certa estensione

Quanto alla specifica riduzione al 40% di cui al citato comma 657, il Collegio ritiene che essa spetti “per il solo fatto che il servizio di raccolta, pur debitamente istituito e attivato nel perimetro comunale, non venga poi concretamente svolto in una determinata zona del territorio comunale, purché tale zona sia di significativa estensione.

Per zona, infatti, non può che intendersi un ambito territoriale ove sia ragionevole configurare un omesso servizio, un’area quindi di considerevole estensione che, in mancanza di espresse indicazioni del regolamento comunale, sarà compito del giudice di merito individuare, ponendone come elemento costitutivo e qualificante che la stessa abbia dimensioni tali per cui l’assenza di raccolta renda impossibile la fruizione del servizio tanto da richiedere interventi sostitutivi; zona che, pertanto, non potrà coincidere con le usuali estensioni dei parchi residenziali o dei condomini privati, ove la contenuta distanza dal punto di raccolta più vicino arreca al più una mera difficoltà di accesso al servizio”.

 

Non rileva che essa sia pubblica o privata né un eventuale inadempimento contrattuale

Non rileva che tale area sia pubblica o privata, non essendo la natura pubblica della zona su cui insistono i locali o le aree soggette a tassazione un presupposto costitutivo dell’istituzione del servizio, salvo che eventuali limitazioni di accesso non ne impediscano di fatto l’espletamento; irrilevante anche la sussistenza di un’ipotesi di inadempimento contrattuale o extracontrattuale, e quindi di un elemento soggettivo ( di colpa contrattuale o extracontrattuale) che renda la mancata erogazione soggettivamente imputabile all’amministrazione comunale.

La riduzione tariffaria – puntualizzano i giudici – non opera, infatti, quale risarcimento del danno da mancata raccolta dei rifiuti, né quale sanzione per l’amministrazione comunale inadempiente, bensì al diverso fine di temperare l’imposizione, entro la percentuale massima già individuata dalla norma, equilibrando l’ammontare della tassa comunque pretendibile, che nella misura ordinaria tiene conto dei costi generali del servizio completo svolto nell’area municipale, con i costi che il cittadino è tenuto presumibilmente a sostenere per far fronte alla mancata raccolta, laddove il Comune non assicuri in un ambito territoriale della zona perimetrata l’intero ciclo di smaltimento, ma lo garantisca solo in parte”.

Il legislatore, nella sua insindacabile, e nella specie ragionevole, discrezionalità, ha ritenuto dunque che nelle aree del territorio comunale ove, a prescindere dalle ragioni, il servizio di raccolta non venga effettuato il tributo possa essere preteso nella misura massima del 40% della tariffa ordinaria.

 

La percentuale di riduzione va graduata sulla base della distanza dal cassonetto più vicino

La norma prevede poi che la percentuale di riduzione venga graduata in misura della distanza dal punto di raccolta più vicino, presupponendo quindi che il servizio venga svolto, ma non nella zona ove è allocato il bene oggetto di imposizione, e adeguando la riduzione al peso economico della carenza, parametrato in termini chilometrici.

“Anche in tal caso, in mancanza di esplicite indicazioni del regolamento comunale, sarà compito del giudice di merito – incombendo comunque sul contribuente l’onere di allegare, dedurre e provare la sussistenza dei presupposti per beneficiare di una maggiore riduzione – graduare ulteriormente la percentuale di riduzione applicabile, tenendo conto di circostanze di fatto quali l’ubicazione dei locali o aree oggetto di tassazione all’interno della zona e la loro distanza dal più vicino punto di raccolta; in assenza di una richiesta specifica in tal senso o di una prova specifica dei presupposti per applicare l’ulteriore graduazione, resta fermo che la riduzione dovrà essere applicata nella misura prevista dalla norma, e che quindi la Tari sarà dovuta in misura pari al 40% della tariffa intera applicabile.

 

Nel caso di specie ricorrono tutte le condizioni per una riduzione della tassa almeno al 40%

Venendo al caso di specie, i giudici del Palazzaccio sottolineano come risulti incontestato in punto di fatto, “che il Comune di Noia abbia istituito ed espletato regolarmente il servizio di raccolta lungo le strade di collegamento alla zona dell’Interporto di Nola, sino ai punti di accesso, ma non anche all’interno di essa, ove il servizio viene espletato da una società privata”. Così come è pacifico che l’Interporto insista su di una area privata, con libero accesso, “di vastissime dimensioni, pari a circa 3 milioni di metri quadrati con all’interno oltre 24 km di strade e viadotti, adibita ad insediamenti commerciali, riconducibile senza necessità di ulteriore verifica al concetto di “zona” di cui al citato comma 657, avente una significativa estensione, sicché tale modalità di espletamento del servizio determina in fatto l’impossibilità per le aziende che operano all’interno di fruire di un servizio di raccolta sino alla prossimità delle strutture, con la conseguente necessità di sopperire a tale carenza mediante il ricorso ad un servizio sostitutivo privato.

Il mancato svolgimento in fatto del servizio di raccolta, nell’irrilevanza delle ragioni da cui è determinato, va, pertanto, correttamente sussunto nella fattispecie astratta di cui al comma 657 dell’art. 1 della I. n. 147 del 2013, “e dà certamente diritto ad una riduzione quanto meno sino al 40%, o nella misura inferiore da determinarsi in relazione alla distanza della contribuente dal più vicino punto di raccolta comunale” conclude la Cassazione, che ha ha quindi cassato la decisione della Commissione Tributaria Regionale disponendo una nuova remissione al merito del contenzioso per la concreta determinazione della riduzione di cui ha diritto l’azienda, “prevedendo la norma una contrazione non in misura fissa, ma variabile in relazione alla distanza dal più vicino punto di raccolta rientrante nella zona di fatto servita, che spetterà al giudice del rinvio determinare sulla base dei criteri indicati”.