Articolo Pubblicato il 23 aprile, 2020 alle 15:00.

 La Cassazione “riscrive” una delle questioni giuridiche più controverse, quella relativa ai danni causati dagli animali selvatici. Con l’epocale sentenza n. 7969/20 depositata il 20 aprile 2020, con la quale è stata confermata la condanna della Regione Abruzzo a risarcire un’automobilista che aveva sfasciato la vettura dopo lo scontro con un cinghiale, la Suprema Corte ha colto l’occasione per ripercorrere le tappe di questa discussa materia, rilevarne le tante criticità, soprattutto per i danneggiati, e stabilire una volta per tutte criteri chiari e univoci.

 

Responsabilità oggettiva e individuazione della Regione come soggetto responsabile

Due, in particolare, i principi chiave fissati nella sentenza: la Suprema Corte ha fatto rientrare questa fattispecie nell’alveo della responsabilità oggettiva, ex art. 2052 del codice civile, come accade per gli animali domestici, e non già in quella extracontrattuale, di cui all’art 2043 c.c. E ha individuato che il soggetto responsabile dei danni causati da animali selvatici appartenenti alle specie protette che rientrano nel patrimonio indisponibile dello Stato è la Regione, quale ente a cui spettano in materia le funzioni normative, nonché quelle amministrative di programmazione, coordinamento e controllo delle attività eventualmente svolte da altri enti.

Chi ha dunque subito un danno non dovrà più districarsi tra i tipici rimpalli di competenze di questi casi: il risarcimento andrà sempre richiesto alle autorità regionali. Sarà poi la Regione a doversi eventualmente rivalere nei confronti di altri enti ai quali sarebbe spettato di porre in essere in concreto le misure per impedire il danno, in quanto a tanto delegati, o trattandosi di competenze di loro diretta titolarità.

I “mea culpa” della Cassazione

Nella sentenza, la terza sezione della Cassazione fa in un certo senso fatto il “mea culpa” rispetto agli approcci sin qui assunti dalla giurisprudenza di legittimità e alle decisioni sovente contrastanti che sono state emesse nel corso degli anni.

Com’è noto, infatti, si è consolidato l’indirizzo, peraltro avallato dalla Corte Costituzionale, secondo cui il danno cagionato dalla fauna selvatica non sarebbe risarcibile in base alla presunzione stabilita nell’art. 2052 c.c., inapplicabile alla selvaggina, il cui stato di libertà è stato considerato incompatibile con un qualsiasi obbligo di custodia da parte della pubblica amministrazione, ma solamente in base ai principi generali della cosiddetta responsabilità extracontrattuale di cui all’art. 2043 c.c.

Un indirizzo che ha avuto le relative conseguenze anche sul piano dell’onere della prova, richiedendo l’individuazione di un concreto comportamento colposo ascrivibile all’ente pubblico.

 

I troppi “privilegi” sin qui goduti dalla Pubblica Amministrazione

Secondo i giudici, l’esenzione degli enti pubblici dal regime di responsabilità oggettiva di cui all’art. 2052 c.c. ha finito per risolversi in un ingiustificato privilegio riservato alla pubblica amministrazione: “l’effettiva peculiarità della situazione che implica la gestione dell’intero patrimonio faunistico protetto, così come la connessa preoccupazione di un’eccessiva ed incontrollabile attribuzione di responsabilità risarcitoria in capo alla pubblica amministrazione – spiegano i giudici del Palazzaccio – non possono giustificare l’alterazione del regime normativo civilistico di imputazione della responsabilità per i danni causati dagli animali in proprietà o in uso, e quindi l’affermazione di un siffatto privilegio, che va certamente superato”.

La Suprema Corte peraltro, analizzando il criterio di imputazione della responsabilità per i danni cagionati dagli animali espresso nell’art. 2052 c.c., osserva che esso non risulta espressamente limitato agli animali domestici, ma fa riferimento esclusivamente a quelli suscettibili di proprietà o di utilizzazione da parte dell’uomo. Inoltre, esso prescinde dalla sussistenza di una situazione di effettiva custodia dell’animale da parte dell’uomo, come si desume dallo stesso tenore letterale della disposizione, laddove prevede espressamente che la responsabilità del proprietario o dell’utilizzatore sussiste sia che l’animale fosse “sotto la sua custodia, sia che fosse smarrito o fuggito”.

Questo criterio di imputazione della responsabilità dunque, in realtà, è fondato non sulla “custodia”, ma sulla stessa proprietà dell’animale e/o comunque sulla sua utilizzazione da parte dell’uomo per trarne utilità (anche non patrimoniali), cioè sul criterio oggettivo di allocazione della responsabilità per cui, dei danni causati da un animale, deve rispondere il soggetto che da quell’animale trae un beneficio.

E secondo i giudici, la funzione di tutela, gestione e controllo del patrimonio faunistico appartenente alle specie protette operata dalla Pubblica Amministrazione costituisce nella sostanza “proprio una “utilizzazione”, in senso pubblicistico, di tale patrimonio, di cui è formalmente titolare lo Stato, al fine di trarne una utilità collettiva pubblica per l’ambiente e l’ecosistema”.

 

Anche i danni causati dagli animali selvatici rientrano nella “responsabilità oggettiva”

L’immediato effetto di questa scelta legislativa è dunque “l’applicabilità anche a queste specie protette del regime oggettivo di imputazione della responsabilità di cui all’art. 2052 c.c., come per gli animali domestici, con la conseguenza che il danneggiato dovrà provare che il danno è stato causato dall’animale selvatico e l’Ente pubblico fornire la prova liberatoria, dimostrando che il fatto sia avvenuto per “caso fortuito”, cioè che la condotta dell’animale si sia posta del tutto al di fuori della sua sfera di possibile controllo, come causa autonoma, eccezionale, imprevedibile ed inevitabile del danno, e come tale sia stata dotata di efficacia causale esclusiva nella produzione dell’evento lesivo, e si sia trattato di una condotta che non era ragionevolmente prevedibile e/o che comunque non era evitabile, anche mediante l’adozione delle più adeguate e diligenti misure di gestione e controllo della fauna.

E’ qui, nella più corretta ricostruzione dei presupposti di imputazione che, secondo la Cassazione, va trovato un bilanciamento tra gli interessi del privato e del pubblico. La Suprema Corte specifica che “non può ritenersi sufficiente – ai fini dell’applicabilità del criterio di imputazione della responsabilità di cui all’art. 2052 c.c. – la sola dimostrazione della presenza dell’animale sulla carreggiata e neanche che si sia verificato l’impatto tra l’animale ed il veicolo”. Al danneggiato spetta infatti di provare che la condotta dell’animale sia stata la “causa” del danno, e, per ottenere l’integrale risarcimento del danno lamentato, dovrà anche allegare e dimostrare l’esatta dinamica del sinistro, dalla quale emerga che aveva adottato ogni opportuna cautela nella propria condotta di guida: cautela da valutare con particolare rigore in caso di circolazione in aree in cui fosse segnalata o comunque nota la possibile presenza di animali selvatici. La condotta dell’animale selvatico deve in sostanza aver avuto effettivamente e in concreto un carattere di tale imprevedibilità ed irrazionalità per cui non sarebbe stato in ogni caso possibile evitare l’impatto, di modo che essa possa effettivamente ritenersi causa esclusiva (o quanto meno concorrente) del danno.

Le tante sentenze contrastanti

La Cassazione arriva poi al secondo aspetto essenziale della vicenda: la definizione una volta per tutte del soggetto pubblico legittimato passivo sul piano sostanziale, dato che finora le sentenze di legittimità hanno detto tutto e il contrario di tutto. Anche qui la Suprema Corte fa in qualche modo “autocritica”, ammettendo come “il panorama delle principali decisioni relative alle numerose fattispecie di domande di risarcimento di danni causati da animali selvatici appartenenti a specie protette, pervenute all’esame del giudice di legittimità, evidenzia di per sé come l’attuale quadro degli orientamenti di questa Corte non possa ritenersi affatto chiaro e univoco. Sono state rilevate da più parti, oltre che contraddizioni tra decisioni aventi ad oggetto analoghe fattispecie, anche una serie di criticità di fondo, emergenti dal suddetto quadro”.

 

La mancata tutela dei diritti del danneggiato

La sentenza prende atto soprattutto della condizione di oggettiva ed estrema difficoltà pratica in cui, in base agli attuali orientamenti, viene posto il soggetto privato danneggiato dalla condotta di animali selvatici nell’esercitare in giudizio la tutela dei suoi diritti, trovandosi questi costretto non solo a dover individuare e provare una specifica condotta colposa dell’ente convenuto, causativa del danno, ma anche, rimarca la sentenza, “a districarsi in un ipertrofico e confuso sovrapporsi di competenze statali, regionali, provinciali e di enti vari (enti parchi, enti gestori di strade e oasi protette, aziende faunistico venatorie, ecc.), i cui rapporti interni non sono sempre agevolmente ricostruibili, al fine di individuare l’unico soggetto pubblico effettivamente legittimato passivo, in concreto, in relazione all’azione risarcitoria avanzata, e ciò anche al fine di evitare la responsabilità per le spese processuali in relazione agli altri enti potenzialmente responsabili, eventualmente citati a “scopo cautelativo”. Questo, riconoscono i giudici, “finisce in molti casi per risolversi in un sostanziale diniego di effettiva tutela, in evidente tensione con i valori costituzionali di cui agli artt. 3 e 24 Cost”.

Per inciso, gli Ermellini sottolineano anche che la complessa ricostruzione sistematica operata dalla giurisprudenza di legittimità in ordine al fondamento della responsabilità ed all’individuazione dell’ente pubblico responsabile ha spesso finito per determinare in concreto un paradosso: quello dell’implicita contraddizione delle stesse premesse teoriche dell’indirizzo fatto proprio dall’organo decidente. In molti casi, infatti, la questione dell’individuazione dell’ente “legittimato passivo sostanziale” di fatto ha assunto nella sostanza rilievo determinante ed esclusivo ai fini della stessa attribuzione della responsabilità, ponendo in secondo piano “la valutazione della concreta allegazione e prova, da parte del danneggiato, della specifica condotta omissiva in rapporto di causalità con l’evento dannoso, e addirittura dando in qualche modo per scontata la sussistenza della responsabilità dell’ente individuato come “legittimato passivo” sotto tale profilo, in considerazione del mero coinvolgimento dell’animale selvatico nell’evento dannoso”.

 

L’Ente responsabile è la Regione ed è ad essa che vanno sempre richiesti i danni

Per superare quest’impasse, la Cassazione detta perciò due principi. Il primo riguarda appunto la definizione del soggetto pubblico legittimato passivo sul piano sostanziale, che “in base alle disposizioni dell’ordinamento già richiamate, va individuato certamente, ed esclusivamente, nelle Regioni”. Sono le Regioni, infatti, come già ricordato, gli enti territoriali a cui spetta, in materia, non solo la funzione normativa, ma anche le funzioni amministrative di programmazione, coordinamento, controllo delle attività eventualmente svolte (per delega o in base a poteri di cui sono direttamente titolari) da altri enti, ivi inclusi i poteri sostitutivi, per i casi di eventuali omissioni. “Sono dunque in sostanza le Regioni gli enti che «utilizzano» il patrimonio faunistico protetto al fine di perseguire l’utilità collettiva di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”.

A questo punto la Cassazione passa all’aspetto che più preme ai cittadini: a chi vanno chiesti i danni. Un punto tutt’altro che secondario. Infatti, anche laddove sia stato dimostrato dal danneggiato che il danno è stato causato dalla condotta dell’animale selvatico protetto di proprietà pubblica, e laddove non sia stata fornita dalla Regione la prova liberatoria, vi sono anche i frequenti casi nei quali risulta che le misure di gestione e controllo della fauna e di cautela per i terzi che avrebbero potuto e dovuto impedire l’incidente andavano attuate non direttamente dalla stessa Regione, ma da un altro ente, a cui spettava il relativo compito in quanto era stato a tanto delegato, ovvero trattandosi di competenze di sua diretta titolarità.

La Suprema Corte ribadisce che una tale eventualità non modifica, in relazione all’azione intrapresa dal danneggiato, il criterio di individuazione del legittimato passivo (cioè dell’ente cui è imputabile la responsabilità del danno sul piano sostanziale), “che resta in ogni caso la Regione”, quale ente a cui spettano, in base alla Costituzione ed alle leggi statali, le competenze in materia.

 

Sarà la Regione a doversi eventualmente rivalere su terzi che abbiano competenze specifiche

Se il danno si assuma essere stato causato dalla condotta negligente di un diverso ente, cui spettava il compito (trattandosi di funzioni di sua diretta titolarità ovvero delegate) di porre in essere le misure adeguate di protezione nello specifico caso omesse, e che avrebbero impedito il danno, sarà la stessa Regione a potersi rivalere nei confronti di detto ente chiamandolo direttamente in causa anche nello stesso giudizio avanzato nei suoi confronti dal danneggiato, onde esercitare la rivalsa: in tal caso, l’onere di dimostrare l’assunto della effettiva responsabilità del diverso ente spetterà alla Regione, che non potrà naturalmente avvalersi del criterio di imputazione della responsabilità di cui all’art. 2052 c.c., ma dovrà fornire la specifica prova della condotta colposa dell’ente convenuto in rivalsa, in base ai criteri ordinari.

E’ appunto nell’ambito dell’azione di rivalsa tra la Regione e l’ente da questa indicato come effettivo responsabile che potranno quindi assumere rilievo e dovranno restare circoscritte tutte le complesse questioni inerenti al trasferimento o alla delega di funzioni alle Province (ovvero eventualmente ad altri enti) e l’effettività della delega stessa, anche sotto il profilo del trasferimento di adeguata provvista economica, laddove ciò possa ritenersi rilevante in tale ottica, così come tutte le questioni relative al soggetto effettivamente competente a porre in essere ciascuna misura di cautela: ad esempio, le segnalazioni di pericolo per gli utenti nelle strade e in altre aree eventualmente gestite da specifici enti, pubblici o privati, con l’eventuale necessità che, laddove il pericolo da segnalare non potesse essere noto all’ente gestore, gli fosse preventivamente segnalato dall’autorità competente.

 

Le dispute sulle competenze non dovranno dunque più riguardare l’azione del danneggiato

Tali questioni – sottolinea con forza la sentenza -, che di frequente si pongono nei giudizi di responsabilità per i danni causati dalla fauna selvatica, non saranno quindi di regola direttamente rilevanti ai fini della tutela del danneggiato che abbia agito nei confronti dell’ente regionale, che da questo potrà in ogni caso ottenere il risarcimento che gli spetta, ma esclusivamente nell’ambito dei rapporti interni tra gli enti cui è devoluta la complessiva funzione di gestione e tutela della stessa fauna e ai quali comunque spetta di adottare le opportune misure di cautela e protezione per la collettività”.

Secondo i giudici del Palazzaccio, anche in questo modo risulteranno adeguatamente contemperate le opposte esigenze di garantire un’adeguata ed effettiva tutela ai diritti del danneggiato, in base ai principi generali del diritto civile uniformi su tutto il territorio nazionale, e di individuare l’ente pubblico (o privato) effettivamente responsabile del danno, sul quale dovrà in definitiva gravare l’onere economico del risarcimento.

 

I principi di diritto finali

Alla fine la Cassazione enunciato pertanto i seguenti principi di diritto: «Ai fini del risarcimento dei danni cagionati dagli animali selvatici appartenenti alle specie protette e che rientrano, ai sensi della legge n. 157 del 1992, nel patrimonio indisponibile dello Stato, va applicato il criterio di imputazione della responsabilità di cui all’art. 2052 c.c. e il soggetto pubblico responsabile va individuato nella Regione, in quanto ente al quale spetta in materia la funzione normativa, nonché le funzioni amministrative di programmazione, coordinamento, controllo delle attività eventualmente svolte – per delega o in base a poteri di cui sono direttamente titolari – da altri enti, ivi inclusi i poteri sostitutivi per i casi di eventuali omissioni (e che dunque rappresenta l’ente che «si serve», in senso pubblicistico, del patrimonio faunistico protetto), al fine di perseguire l’utilità collettiva di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.

La Regione potrà eventualmente rivalersi (anche chiamandoli in causa nel giudizio promosso dal danneggiato) nei confronti degli altri enti ai quali sarebbe spettato di porre in essere in concreto le misure che avrebbero dovuto impedire il danno, in quanto a tanto delegati, ovvero trattandosi di competenze di loro diretta titolarità”.

Per approfondire: https://www.bloggiuridico.it/responsabilita-danni-animali-selvatici/