Articolo Pubblicato il 17 febbraio, 2021 alle 11:00.

Se un’azienda è fallita, a chi spetta il compito di “disinquinare”? La domanda non è peregrina, considerati i purtroppo tanti casi sul genere di imprese che falliscono lasciando dietro di sé anche gravi inquinamenti ambientali, si pensi alla vicenda della Miteni di Trissino, in provincia di Vicenza.

Ebbene, l’onere di smaltimento dei rifiuti, di cui all’art. 192 del Codice per l’Ambiente, e di ripristino dei luoghi ricade sulla curatela fallimentare e i relativi costi gravano sulla massa fallimentare, in quanto il curatore diviene detentore dei beni oggetto del fallimento e, di conseguenza, diventa legittimato passivo all’ordine di rimozione dei rifiuti prodotti dall’impresa fallita.

Può sembrare una conclusione ovvia, ma per sancirla c’è voluta una pronuncia dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3 del 26 gennaio 2021.

 

Il Comune di Vicenza ordina la bonifica al curatore fallimentare di un’azienda

La lunga vicenda giudiziaria trae origine dal ricorso proposto nel 2020 proprio dal Comune di Vicenza contro il Fallimento Magrin Sas Pavimenti e Asfalti, in persona del curatore pro tempore, per la riforma della sentenza del Tar del Veneto, seconda sezione, n. 744 del 19 giugno 2019, concernente un’ordinanza di smaltimento dei rifiuti.

Più precisamente, con nota del 10 giugno 2016 l’amministrazione berica aveva notificato alla curatrice fallimentare del fallimento in questione l’avvio di un procedimento relativo allo sgombero del deposito di rifiuti (sito in Via Brenta a Vicenza) individuato dal Servizio di Controllo Ambientale dell’Arpav di Vicenza, costituito essenzialmente da scarti di demolizioni cementizi, bancali rotti, rifiuti di lastre bituminose e polistiroli vari, bidoni metallici arrugginiti, laterizi infranti ed abbandonati disordinatamente in cumuli sul nudo suolo senza alcuna protezione per quest’ultimo.

A una serie di comunicazioni, aveva fato seguito la notifica dell’ordinanza comunale che ingiungeva al Fallimento di presentare il programma di smaltimento rifiuti e di procedere alla loro rimozione.

 

Il Tar accoglie il ricorso contro l’ordinanza del Fallimento

L’ordinanza comunale era però stata impugnata dinanzi avanti al Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto, che aveva accolto il ricorso proposto da Fallimento Magrin sas con la già ricordata sentenza n. 744/2019 e, per l’effetto, aveva annullato l’atto impugnato. Il Comune aveva quindi deciso di rivolgersi al Consiglio di Stato contestando la sentenza del Tar, lamentandone l’erroneità e insistendo nella tesi dell’assoggettabilità del Curatore fallimentare agli obblighi previsti dall’art. 192 d.lgs. n. 152-2006, mentre il Fallimento appellato si costituiva, chiedendo il rigetto dell’appello.

L’Ente locale ricorre al Consiglio di Stato che rimette la questione all’Adunanza plenaria

Con l’ordinanza n. 5454 del 15 settembre 2020, la Quarta Sezione del Consiglio ha sollevato le questioni in esame, ai sensi dell’art. 99 del codice del processo amministrativo, chiedendo alla  Adunanza plenaria di chiarire se, a seguito della dichiarazione di fallimento, perdano giuridica rilevanza gli obblighi a cui era tenuta la società fallita ai sensi dell’art. 192 d.lgs. n. 152-2006 (con la ricaduta sulla finanza pubblica e con un corrispondente vantaggio patrimoniale dei creditori della società fallita e sostanzialmente di questa), pur se il curatore fallimentare – in un’ottica di continuità – “gestisce” proprio il patrimonio del bene della società fallita e ne ha la disponibilità materiale.

Ordinanza in cui peraltro si richiamava la sentenza n. 10 del 2019 della stessa Adunanza Plenaria, la quale, nel chiarire che le misure previste dal d.lgs. n. 22/1997 sono applicabili anche nei casi in cui le condotte di inquinamento siano state poste in essere prima della sua entrata in vigore, aveva ammesso che le attività di bonifica possano essere imposte alla società non responsabile dell’inquinamento, che sia subentrata nella precedente società per effetto di una fusione per incorporazione.

I due orientamenti giurisprudenziali

Sul punto infatti gli orientamenti giurisprudenziali erano sempre stati controversi. Secondo una prima tesi (per lungo tempo considerata maggioritaria), il Curatore fallimentare non può essere qualificato come un “successore” dell’impresa sottoposta a fallimento, che mantiene la propria soggettività giuridica e la titolarità del proprio patrimonio, perdendo solo la facoltà di disporne, a seguito dello spossessamento.

In quest’ottica, la Curatela fallimentare non acquista la titolarità dei beni ma si limita ad amministrarli. Di conseguenza, non potendo il curatore essere considerato un rappresentante o un successore del fallito ma soltanto un “terzo” con poteri di gestione ex lege del patrimonio fallimentare, verrebbero a mancare i presupposti per applicare il citato art. 192 D. Lgs. 152/06.

Secondo una diversa tesi, sostenuta peraltro dall’ordinanza di rimessione, il Curatore fallimentare, per il solo fatto di essere detentore del bene immobile su cui i rifiuti inquinati insistono, è legittimato passivo dell’ordine di rimozione dei medesimi.

 

Le premesse dell’Adunanza plenaria

L’Adunanza preliminarmente ha rilevato che deve escludersi che il curatore possa qualificarsi come avente causa del fallito nel trattamento di rifiuti, salve, ovviamente, le ipotesi in cui la produzione dei rifiuti stessi sia ascrivibile specificamente all’operato del curatore, non dando vita il Fallimento ad alcun fenomeno successorio sul piano giuridico.

E sempre in via preliminare è stato evidenziato che, per risolvere la questione, non era pertinente il richiamo al principio di diritto enunciato dalla sentenza n. 10 del 2019, che aveva riguardato una ben diversa fattispecie, in cui vi era stata la successione di un “distinto soggetto giuridico” a quello su cui precedentemente gravava l’onere della bonifica, con l’affermazione del principio per cui l’acquirente del bene – anche nel caso di fusione per incorporazione – subentra negli obblighi gravanti sul precedente titolare.

“Nel caso in esame non si verifica un fenomeno successorio” si puntualizza nella sentenza in cui si ribadisce che, sotto i profili su evidenziati, “deve ritenersi esclusa una responsabilità del curatore del fallimento, non essendo egli né l’autore della condotta di abbandono incontrollato dei rifiuti, né l’avente causa a titolo universale del soggetto inquinatore, posto che la società dichiarata fallita conserva la propria soggettività giuridica e rimane titolare del proprio patrimonio, attribuendosene la facoltà di gestione e di disposizione al medesimo curatore“.

 

Il creatore, detentore dei beni, è legittimato passivo all’ordine dei rimozione dei rifiuti

Il nocciolo della questione consiste piuttosto nello stabilire in primis se, a seguito della dichiarazione di fallimento, perdano giuridica rilevanza gli obblighi cui era tenuta la società fallita ai sensi dell’art. 192 sopra riportato. Ebbene, l’Adunanza plenaria ritiene che “la presenza dei rifiuti in un sito industriale e la posizione di detentore degli stessi, acquisita dal curatore dal momento della dichiarazione del fallimento dell’impresa, tramite l’inventario dei beni dell’impresa medesima ex artt. 87 e ss. L.F., comportino la sua legittimazione passiva all’ordine di rimozione”.

In questa situazione, chiariscono meglio i giudici, la responsabilità alla rimozione “è connessa alla qualifica di detentore acquisita dal curatore fallimentare non in riferimento ai rifiuti (che sotto il profilo economico a seconda dei casi talvolta si possono considerare ‘beni negativi’), ma in virtù della detenzione del bene immobile inquinato (normalmente un fondo già di proprietà dell’imprenditore) su cui i rifiuti insistono e che, per esigenze di tutela ambientale e di rispetto della normativa nazionale e comunitaria, devono essere smaltiti” .

Conseguentemente, l’unica lettura del decreto legislativo n. 152 del 2006 compatibile con il diritto europeo, ispirati entrambi ai principi di prevenzione e di responsabilità, è quella che consente all’Amministrazione “di disporre misure appropriate nei confronti dei curatori che gestiscono i beni immobili su cui i rifiuti prodotti dall’impresa cessata sono collocati e necessitano di smaltimento”.

 

La normativa nazionale e comunitaria

L’Adunanza plenaria si sofferma quindi a lungo sulle disposizioni dello stesso decreto legislativo n. 152-2006 e ricorda che “nell’ottica del diritto europeo (che non pone alcuna norma esimente per i curatori), i rifiuti devono comunque essere rimossi, pur quando cessa l’attività, o dallo stesso imprenditore che non sia fallito, o in alternativa da chi amministra il patrimonio fallimentare dopo la dichiarazione del fallimento”. Aggiungendo anche che “non sono rilevanti in materia le nozioni nazionali sulla distinzione tra il possesso e la detenzione: ciò che conta è la disponibilità materiale dei beni, la titolarità di un titolo giuridico che consenta (o imponga) l’amministrazione di un patrimonio nel quale sono compresi i beni immobili inquinati”.

E del resto, “neppure rileva un approfondimento della nozione della detenzione, se si ritiene sufficiente la sussistenza di un rapporto gestorio, inteso come “amministrazione del patrimonio altrui”, ciò che certamente caratterizza l’attività del curatore fallimentare con riferimento ai beni oggetto della procedura. Per le finalità perseguite dal diritto comunitario, quindi, è sufficiente distinguere il soggetto che ha prodotto i rifiuti dal soggetto che ne abbia materialmente acquisito la detenzione o la disponibilità giuridica, senza necessità di indagare sulla natura del titolo giuridico sottostante”.

La curatela fallimentare, che ha la custodia dei beni del fallito, anche quando non prosegue l’attività imprenditoriale, non può evidentemente avvantaggiarsi dell’esimente di cui all’art. 192, lasciando abbandonati i rifiuti risultanti dall’attività imprenditoriale dell’impresa cessata. Nella qualità di detentore dei rifiuti, sia secondo il diritto interno, ma anche secondo il diritto comunitario (quale gestore dei beni immobili inquinati), “il curatore fallimentare – prosegue la sentenza – è perciò senz’altro obbligato a metterli in sicurezza e a rimuoverli, avviandoli allo smaltimento o al recupero.

Il rilievo centrale che, nel diritto comunitario, assume la detenzione dei rifiuti risultanti dall’attività produttiva pregressa, a garanzia del principio “chi inquina paga”, è, inoltre, coerente con la sopportazione del peso economico della messa in sicurezza e dello smaltimento da parte dell’attivo fallimentare dell’impresa che li ha prodotti”. In altre parole, poiché l’abbandono di rifiuti e, più in generale, l’inquinamento, costituiscono “diseconomie esterne” generate dall’attività di impresa (le cosiddette “esternalità negative di produzione”), appare giustificato e coerente con tale impostazione ritenere che “i costi derivanti da tali esternalità di impresa ricadano sulla massa dei creditori dell’imprenditore stesso che, per contro, beneficiano degli effetti dell’ufficio fallimentare della curatela in termini di ripartizione degli eventuali utili del fallimento”.

Seguendo invece la tesi contraria, obiettano i giudici, i costi della bonifica finirebbero per ricadere sulla collettività incolpevole, in antitesi non solo con il principio comunitario “chi inquina paga”, ma anche “in contrasto con la realtà economica sottesa alla relazione che intercorre tra il patrimonio dell’imprenditore e la massa fallimentare di cui il curatore ha la responsabilità che, sotto il profilo economico, si pone in continuità con detto patrimonio”.

 

Le contro-deduzioni alle obiezioni della curatela

L’Adunanza plenaria replica quindi alle considerazioni espresse dalla difesa, concernenti l’eventualità che il fallimento sia, in tutto o in parte, incapiente rispetto ai costi della bonifica. “Si tratta invero di evenienze di mero fatto, peraltro configurabili anche in ipotesi riferibili a un imprenditore non fallito, o al proprietario del bene o alla stessa amministrazione comunale che, in dissesto o meno, non abbia disponibilità finanziarie adeguate. Ciò che rileva è l’affermazione dell’imputabilità al fallimento dell’obbligo di porre in essere le attività strumentali alla bonifica.

In caso di mancanza di risorse, si attiveranno gli strumenti ordinari azionabili qualora il soggetto obbligato (fallito o meno, imprenditore o meno) non provveda per mancanza di idonee risorse”. E in ogni caso, il Comune, laddove debba intervenire direttamente esercitando le funzioni inerenti all’eliminazione del pericolo ambientale, “potrà poi sempre insinuare le spese sostenute per gli interventi nel fallimento, spese che godranno del privilegio speciale sull’area bonificata a termini dell’art. 253, comma 2, d.lgs. n. 152-2006”.

Stesso dicasi per le obiezioni del Fallimento circa il fatto che il curatore potrebbe sempre avvalersi della facoltà riconosciuta dall’art. 42, comma 3, secondo cui “il curatore, previa autorizzazione del comitato dei creditori, può rinunciare ad acquisire i beni che pervengono al fallito durante la procedura fallimentare qualora i costi da sostenere per il loro acquisto e la loro conservazione risultino superiori al presumibile valore di realizzo dei beni stessi”. Il curatore potrebbe, così, rinunciare ad acquisire il fondo su cui grava un eventuale onere di bonifica, frustrando gli intenti del Comune.

Tali considerazioni non sono condivisibili – proseguono i giudici – In primo luogo, l’evenienza prevista da tale art. 42, comma 3, costituisce una mera eventualità di fatto, riguardante la gestione della procedura fallimentare e il ventaglio di scelte accordate dal legislatore al curatore e non incide sul rapporto amministrativo e sui principi in materia di bonifica come sopra rappresentati. In secondo luogo, e soprattutto, il medesimo comma 3 si riferisce ai beni – quali ad esempio quelli derivanti da eredità o in forza di donazioni, le vincite ai giochi, i diritti d’autore – che entrano a diverso titolo nel patrimonio dell’imprenditore dopo la dichiarazione di fallimento e che sono oggetto di spossessamento: esso comunque comporta che, a seguito della rinuncia del creditore, l’imprenditore stesso gestisca i medesimi beni che restano suoi e comunque non si applica ai casi – quale quello all’esame del Collegio – in cui il bene, cioè l’immobile inquinato, risulti di proprietà dell’imprenditore al momento della dichiarazione del fallimento”.

Infine, si ricorda che in tema di prevenzione il principio “chi inquina paga” non richiede, nella sua accezione comunitaria, anche la prova dell’elemento soggettivo, né l’intervenuta successione. Al contrario, la direttiva n. 2004/35/CE “configura la responsabilità ambientale come responsabilità (non di posizione), ma, comunque, oggettiva; il che rappresenta un criterio interpretativo per tutte le disposizioni legislative nazionali”.

 

Il principio di diritto

Venendo alla conclusione, l’Adunanza plenaria ritiene fermamente che le misure introdotte con il decreto legislativo n. 22-1997 (c.d. “decreto Ronchi”), ed ora disciplinate dagli artt. 239 ss. del codice di cui al d.lgs. n. 152 del 2006, abbiano nel loro complesso una finalità di salvaguardia del bene-ambiente rispetto ad ogni evento di pericolo o danno, ed è assente ogni matrice di sanzione dell’autore.

Entro questi termini, la bonifica costituisce uno strumento pubblicistico teso non a monetizzare la diminuzione del relativo valore, ma a consentirne il recupero materiale. Ne discende che nella bonifica emerge la funzione di reintegrazione del bene giuridico leso propria della responsabilità civile, che evoca il rimedio della reintegrazione in forma specifica ex art. 2058 c.c., previsto per il danno all’ambiente dall’art. 18, comma 8, L. n. 349-1986”.

Un impostazione coerente, come già visto, con la giurisprudenza comunitaria, di cui si cita anche la più recente sentenza della Corte di giustizia UE, sez. II, 13 luglio 2017, C-129/16, Ungheria c. Commissione europea, secondo cui: “Le disposizioni della direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, lette alla luce degli articoli 191 e 193 TFUE devono essere interpretate nel senso che, sempre che la controversia di cui al procedimento principale rientri nel campo di applicazione della direttiva 2004/35, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, esse non ostano a una normativa nazionale che identifica, oltre agli utilizzatori dei fondi su cui è stato generato l’inquinamento illecito, un’altra categoria di persone solidamente responsabili di un tale danno ambientale, ossia i proprietari di detti fondi, senza che occorra accertare l’esistenza di un nesso di causalità tra la condotta dei proprietari e il danno constatato, a condizione che tale normativa sia conforme ai principi generali di diritto dell’Unione, nonché ad ogni disposizione pertinente dei Trattati UE e FUE e degli atti di diritto derivato dell’Unione”.

Pertanto, la responsabilità della curatela fallimentare – nell’eseguire la bonifica dei terreni di cui acquisisce la detenzione per effetto dell’inventario fallimentare dei beni (come è già stato messo in luce), ex artt. 87 e ss. L.F. – può analogamente prescindere dall’accertamento dell’esistenza di un nesso di causalità tra la condotta e il danno constatato.

Di qui la pronuncia del seguente principio di diritto: “ricade sulla curatela fallimentare l’onere di ripristino e di smaltimento dei rifiuti di cui all’art. 192 d.lgs. n. 152-2006 e i relativi costi gravano sulla massa fallimentare”. Con conseguente remissione della causa alla Quarta Sezione per la decisione dell’appello sulla base di tale principio.